이 보고서는 헌법개정절차의 연혁과 규정을 살펴보고, 현행 헌법개정절차에서 쟁점이 되는 사항과 개선을 위한 대안을 모색하고자 한다.

헌법이 국가생활의 근간과 기본사항을 정한 최고법규범으로서 안정성을 가져야 하지만, 급변하는 사회현상과 국가현상에 대하여 규범력을 지속적으로 확보하기 위해서는 헌법개정상황이 필연적으로 발생하게 된다.

우리의 경우는 현재 헌법개정절차를 헌법 제128조부터 130조에 규정하고, 국민투표에 관한 사항은 「국민투표법」, 공고나 공포 등에 관하여는 「법령 등의 공포에 관한 법률」에서 구체적인 사항을 정하고 있다.

그러나 현행 헌법은 헌법개정안의 발의절차부터 공고, 국회의결, 국민투표, 공포까지의 절차를 규정하지만, 발의의 전 단계에 해당하는 헌법개정기초안의 마련과 심사절차 등에 대하여는 규정한 바가 없다.

우리 헌법개정에 있어서 국민주권주의와 민주적 기본질서의 실현을 위하여서는 모든 절차 중에서도 헌법개정안의 형성과정이 민주적인 의사수렴과 숙고절차를 거쳐 진행되는 것이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다.

따라서 헌법개정안의 형성과정부터 헌법개정절차의 여러 가지 흠결사항에 대해서는 별도로 개별법을 제정하는 방식으로 보완할 필요가 있다고 하겠다.

특히 개정안의 기초와 관련하여, 우리의 역대 헌법개정절차를 보면, 헌법규정이 없어도 헌법개정특별위원회가 구성되어 헌법개정안을 기초하도록 정한 절차들이 있었다. 따라서 현행 헌법에서 이를 규정하지 않았다면 헌법개정절차에 관한 법률의 제정을 통하여 헌법개정특별위원회의 구성과 독회 절차 등에 대한 사항, 국민의 여론수렴 절차 등을 따로 마련할 필요가 있다. 이러한 법률의 제정은 헌법의 절차적 정당성 확보와 민주적 정당성 확보에 필요한 내용이라고 할 수 있다. 그 외에도 헌법개정안의 공고시점을 명확하게 법률에서 정할 필요도 있다.

헌법개정을 전제로 하여 헌법에 규정된 헌법개정 절차규정도 개정할 경우, 국민주권주의의 직접적 실현을 위하여 국민발안제도를 도입하는 방안과 다양성 확보 및 소수자의 의견이 충실히 반영될 수 있도록 국회의원의 발의 정족수를 하향조정하는 내용도 고려할 수 있을 것이다.

다만, 헌법개정절차의 흠결을 법률로 보완하고 기초안의 마련에 관한 절차를 규정한다고 하여도 이것이 강행규정이거나 강제력을 가진 규정일 수는 없다. 법률에서 정한 심의절차가 헌법에서 정한 국회의원 재적과반이나 대통령의 헌법개정안 제안권을 침해할 수 없으며, 또한 그 외의 헌법개정 절차규정의 의미와 한계를 넘을 수는 없다.

헌법개정의 시기를 예측하기 어렵지만, 헌법개정에 관한 논의가 본격적으로 시작될 경우를 예상하여 미리 헌법개정절차에 관한 구체적이고 심도있는 논의를 시작하는 것은 절차적 법치주의를 실현하고 숙의 민주주의를 심화하는데에 크게 기여할 것이다.