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| 제 목 l | 「입양특례법」의 입법영향분석 | 발간일 l | 2017. 12. 11. |
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| 첨부파일 l |  국회입법조사처_(입법영향분석보고23)「입양특례법」의 입법영향분석 |
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※ 요 약 ※ |
아동은 출생가정과 국내에서 양육하는 것이 최선이라는 패러다임에 따라 입양제도를 전면 개선하기 위해 국회는 2011년「입양촉진 및 절차에 관한 특례법」을 「입양특례법」으로 전부개정하였다. 2012년 8월 5일부터 시행된 이 법률은 입양숙려제, 입양허가제, 입양정보공개 제도 등 새로운 제도를 도입하고, 양친될 자의 자격 등 각종 절차를 정비하고 강화하였다.
그러나 시행 직후부터 현재까지 이 법률이 규제를 지나치게 강화함으로써 입양감소, 불법입양, 유기아동 증가 등 부작용을 발생시키고 있다는 비판이 끊이지 않고 있다. 또한 법 개정의 중요한 동력이 되었던 해외입양인 및 지원단체 등은 이 법률이 입양아의 친생가족 찾기를 어렵게 하는 여러 장애물을 가지고 있거나 불충분하다고 비판하고 있다.
이에 이 보고서는 개정된 「입양특례법」의 입법영향을 종합적으로 분석해보고, 여러 쟁점을 검토하며, 입법적 개선 방안을 제시해보고자 하였다.
먼저 법체계적 분석에서는 이 법과 입양에 대한 일반법인 「민법」의 관계에 대해 살펴보았다. 분석결과 「민법」상의 입양과 「입양특례법」상의 입양 사이에는 ‘양친될 사람의 자격’, ‘입양의 효력발생 시점’ 등에서 합리적이라고 보기 어려운 차이가 발견되었으며, 입양대상 아동의 차이에 따라 입양을 두 개의 다른 법률로 규제하는 현재의 법체계도 논란거리임이 확인되었다.
다음으로는 헤이그국제입양협약과의 관계에 대해 살펴보았다. 정부는 2013년 이 협약에 서명하였으며, 2017년 10월 이 협약 비준동의안을 국회에 제출하였다. 따라서 국회는 이 협약 비준동의 여부와 더불어 이 협약을 이행하기 위한 입법 방안을 검토해야 한다.
다음으로는 이 법률의 사회문화적 영향을 분석하였다. 첫째, 요보호아동의 가정 내 보호를 강화한다는 입법목적은 달성되지 못하고 있는 것으로 보인다. 요보호아동의 가정중심보호율이 이 법 시행 이후 계속 낮아지고 있기 때문이다. 한편 이 법의 부작용으로 ‘베이비박스’에 유기되는 아동이 증가했다는 주장이 있지만, 이는 베이비박스가 보다 안전한 영아유기의 방식으로 부각된 것일 뿐, 이 법의 부작용이라거나 영아유기가 증가했다고 볼 수는 없다. 둘째,「입양특례법」개정 전후 나타난 국내외 입양의 감소는 요보호아동의 감소와 입양신청자 수의 감소라는 요인이 겹쳐서 나타났다고 볼 수 있다. 국내 입양 신청자 수의 감소에는「입양특례법」의 입양과 관련하여 강화된 각종 요건과 절차 등이 영향을 미쳤으며, 국외입양아의 감소 또한 같은 요인의 영향을 받은 것으로 분석되었다. 셋째, 양친이 될 자격의 강화, 입양허가제, 사후관리 강화의 영향 등이 입양아동의 복리에 미치는 영향을 판단하기에는 아직 이르다. 다만 여러 이해관계자들의 의견을 참고해보면, 이런 규제의 강화에 따른 일부 부작용도 있지만, 장기적으로는 이 제도들이 입양아의 안전과 복리에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 넷째 입양가족에 대한 경제적 지원 수준은 이 법 개정 이전과 비교할 때 거의 차이가 없다. 따라서 물가상승 등을 고려하면 실질적 지원수준은 오히려 축소된 것이라고 볼 수도 있다. 다섯째, 이 법률에 의해 입양정보 관리제도 및 입양정보 공개제도가 도입되었다. 중앙입양원에 의한 입양정보 수집 및 DB구축은 소기의 성과를 보이고 있다. 한편 입양정보 공개제도는 이용이 활성화되고 있지만 입양인들이 친생부모의 동의를 얻어 정보에 접근할 확률은 아직도 20%를 넘지 못하고 있다. 한편 입양정보 공개제도와 관련해서는 미국, 영국, 독일, 캐나다 온타리오주 등과 비교하여 살펴볼 때 입양아들의 알 권리와 친생부모의 개인정보 보호라는 상충하는 법적 이익을 조화시키기에는 미비한 점들이 일부 발견되었다.
다음으로 경제·산업에 미치는 영향으로는 재정에 미치는 영향을 분석하였다. 중앙입양원 예산의 규모가 크지 않고, 입양가족 지원사업비는 복권기금에서 공익지원 목적으로 지원되기 때문에 좁은 의미의 국가재정에 미치는 영향은 크지 않은 것으로 나타났다.
그 밖의 영향으로 국민의 인식과 행태에 미치는 영향과 불법입양에 미치는 영향을 분석하였다. 다양한 통계자료를 통해 분석한 결과 이 법률 시행 이후에도 입양에 대한 국민의 인식과 태도는 긍정적인 방향으로 변화하지 않은 것으로 나타났다. 그리고 이 법률의 입법영향으로 중앙입양원의 불법입양 모니터링은 체계화되었지만, 불법입양 단속에는 기여하지 못하고 있으며, 불법입양 예방에 미치는 영향도 불확실한 것으로 나타났다.
종합적으로 살펴보면 「입양특례법」은 요보호아동 입양제도를 체계화하고 아동보호를 위한 장치를 강화함으로써, 입양관련 법제를 선진국 수준에 근접하게 하였다고 평가할 수 있다. 그러나 동시에 법체계적인 측면이나 입양정보 공개 등과 관련해서는 일부 미비점도 발견되어 개선이 요구된다.
입법·정책적 개선과제를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 헤이그국제입양협약 비준과 관련하여 해외입양 관련 법률을 정비하는 것을 기회로 입양법제 일원화를 포함한 다양한 법체계 정비 방안을 검토할 필요가 있다. 둘째, 경직적으로 운영되는 국내입양 우선추진 정책을 건강이상 아동 등과 관련해서는 현실을 고려하여 다소 탄력적으로 운영할 필요가 있으며, 법적 근거가 불명확한 국외입양 쿼터제는 개선할 필요가 있다. 셋째, 입양절차와 관련해서는 보다 꼼꼼한 심사와 신속한 일처리를 위해 가정법원 내 입양허가 재판부의 증설과 보건복지부 국외이주허가 담당자 증원 등이 필요하다. 넷째, 입양가정에 대한 지원을 물질적 지원을 넘어 지속적 사례관리와 사회관계적·심리적 지원 등으로 확대해갈 필요가 있다. 다섯째, 입양정보관리 및 공개와 관련해서도 해외사례 등을 참조하여 보다 정교하게 다듬을 필요가 있다. 여섯째, 입양과 관련된 국민의 의식과 행동을 변화시키기 위한 보다 정교하고 다양한 교육·홍보 전략이 마련될 필요가 있다.
그러나 시행 직후부터 현재까지 이 법률이 규제를 지나치게 강화함으로써 입양감소, 불법입양, 유기아동 증가 등 부작용을 발생시키고 있다는 비판이 끊이지 않고 있다. 또한 법 개정의 중요한 동력이 되었던 해외입양인 및 지원단체 등은 이 법률이 입양아의 친생가족 찾기를 어렵게 하는 여러 장애물을 가지고 있거나 불충분하다고 비판하고 있다.
이에 이 보고서는 개정된 「입양특례법」의 입법영향을 종합적으로 분석해보고, 여러 쟁점을 검토하며, 입법적 개선 방안을 제시해보고자 하였다.
먼저 법체계적 분석에서는 이 법과 입양에 대한 일반법인 「민법」의 관계에 대해 살펴보았다. 분석결과 「민법」상의 입양과 「입양특례법」상의 입양 사이에는 ‘양친될 사람의 자격’, ‘입양의 효력발생 시점’ 등에서 합리적이라고 보기 어려운 차이가 발견되었으며, 입양대상 아동의 차이에 따라 입양을 두 개의 다른 법률로 규제하는 현재의 법체계도 논란거리임이 확인되었다.
다음으로는 헤이그국제입양협약과의 관계에 대해 살펴보았다. 정부는 2013년 이 협약에 서명하였으며, 2017년 10월 이 협약 비준동의안을 국회에 제출하였다. 따라서 국회는 이 협약 비준동의 여부와 더불어 이 협약을 이행하기 위한 입법 방안을 검토해야 한다.
다음으로는 이 법률의 사회문화적 영향을 분석하였다. 첫째, 요보호아동의 가정 내 보호를 강화한다는 입법목적은 달성되지 못하고 있는 것으로 보인다. 요보호아동의 가정중심보호율이 이 법 시행 이후 계속 낮아지고 있기 때문이다. 한편 이 법의 부작용으로 ‘베이비박스’에 유기되는 아동이 증가했다는 주장이 있지만, 이는 베이비박스가 보다 안전한 영아유기의 방식으로 부각된 것일 뿐, 이 법의 부작용이라거나 영아유기가 증가했다고 볼 수는 없다. 둘째,「입양특례법」개정 전후 나타난 국내외 입양의 감소는 요보호아동의 감소와 입양신청자 수의 감소라는 요인이 겹쳐서 나타났다고 볼 수 있다. 국내 입양 신청자 수의 감소에는「입양특례법」의 입양과 관련하여 강화된 각종 요건과 절차 등이 영향을 미쳤으며, 국외입양아의 감소 또한 같은 요인의 영향을 받은 것으로 분석되었다. 셋째, 양친이 될 자격의 강화, 입양허가제, 사후관리 강화의 영향 등이 입양아동의 복리에 미치는 영향을 판단하기에는 아직 이르다. 다만 여러 이해관계자들의 의견을 참고해보면, 이런 규제의 강화에 따른 일부 부작용도 있지만, 장기적으로는 이 제도들이 입양아의 안전과 복리에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 넷째 입양가족에 대한 경제적 지원 수준은 이 법 개정 이전과 비교할 때 거의 차이가 없다. 따라서 물가상승 등을 고려하면 실질적 지원수준은 오히려 축소된 것이라고 볼 수도 있다. 다섯째, 이 법률에 의해 입양정보 관리제도 및 입양정보 공개제도가 도입되었다. 중앙입양원에 의한 입양정보 수집 및 DB구축은 소기의 성과를 보이고 있다. 한편 입양정보 공개제도는 이용이 활성화되고 있지만 입양인들이 친생부모의 동의를 얻어 정보에 접근할 확률은 아직도 20%를 넘지 못하고 있다. 한편 입양정보 공개제도와 관련해서는 미국, 영국, 독일, 캐나다 온타리오주 등과 비교하여 살펴볼 때 입양아들의 알 권리와 친생부모의 개인정보 보호라는 상충하는 법적 이익을 조화시키기에는 미비한 점들이 일부 발견되었다.
다음으로 경제·산업에 미치는 영향으로는 재정에 미치는 영향을 분석하였다. 중앙입양원 예산의 규모가 크지 않고, 입양가족 지원사업비는 복권기금에서 공익지원 목적으로 지원되기 때문에 좁은 의미의 국가재정에 미치는 영향은 크지 않은 것으로 나타났다.
그 밖의 영향으로 국민의 인식과 행태에 미치는 영향과 불법입양에 미치는 영향을 분석하였다. 다양한 통계자료를 통해 분석한 결과 이 법률 시행 이후에도 입양에 대한 국민의 인식과 태도는 긍정적인 방향으로 변화하지 않은 것으로 나타났다. 그리고 이 법률의 입법영향으로 중앙입양원의 불법입양 모니터링은 체계화되었지만, 불법입양 단속에는 기여하지 못하고 있으며, 불법입양 예방에 미치는 영향도 불확실한 것으로 나타났다.
종합적으로 살펴보면 「입양특례법」은 요보호아동 입양제도를 체계화하고 아동보호를 위한 장치를 강화함으로써, 입양관련 법제를 선진국 수준에 근접하게 하였다고 평가할 수 있다. 그러나 동시에 법체계적인 측면이나 입양정보 공개 등과 관련해서는 일부 미비점도 발견되어 개선이 요구된다.
입법·정책적 개선과제를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 헤이그국제입양협약 비준과 관련하여 해외입양 관련 법률을 정비하는 것을 기회로 입양법제 일원화를 포함한 다양한 법체계 정비 방안을 검토할 필요가 있다. 둘째, 경직적으로 운영되는 국내입양 우선추진 정책을 건강이상 아동 등과 관련해서는 현실을 고려하여 다소 탄력적으로 운영할 필요가 있으며, 법적 근거가 불명확한 국외입양 쿼터제는 개선할 필요가 있다. 셋째, 입양절차와 관련해서는 보다 꼼꼼한 심사와 신속한 일처리를 위해 가정법원 내 입양허가 재판부의 증설과 보건복지부 국외이주허가 담당자 증원 등이 필요하다. 넷째, 입양가정에 대한 지원을 물질적 지원을 넘어 지속적 사례관리와 사회관계적·심리적 지원 등으로 확대해갈 필요가 있다. 다섯째, 입양정보관리 및 공개와 관련해서도 해외사례 등을 참조하여 보다 정교하게 다듬을 필요가 있다. 여섯째, 입양과 관련된 국민의 의식과 행동을 변화시키기 위한 보다 정교하고 다양한 교육·홍보 전략이 마련될 필요가 있다.
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