개헌 논의가 어느 때보다 활발하다. 헌법개정은 의회 내에서 광범한 합의를 이뤄내야 할 뿐 아니라 국민적 합의 수준도 높아야 하므로, 주요 쟁점에 대해 국민여론을 면밀하게 분석하는 것이 필요하다. 본 연구는 개헌에 관하여 수행된 주요 여론조사 자료를 다각도로 분석하여 각 사안별로 여론지형을 살펴보고 시사점을 도출하고자 한다. 여러 기관에서 다양한 방식으로 시행된 여론조사들을 비교 분석함으로써 국민여론에 대해 보다 종합적이고 객관적인 평가를 제시한다.

여론조사는 국민의 인식과 태도, 선호 등을 파악하기 위한 매우 유용한 방법이다. 여론조사에 참여하는 일반 시민이 정치제도에 대한 진정한 선호를 표출하기 위해서는 일정한 학습이 요구되고, 경우에 따라서는 상충하는(ambivalent) 태도를 드러내기도 하므로 주의깊은 분석이 요구된다. 모순적이기까지 한 여러 조사 결과가 일반국민의 지식부족을 방증하는 것으로 보는 시각도 있으나, 이러한 국민 여론을 무의미한 것으로 간주해선 곤란하며 여론이 형성되는 맥락과 환경에 주목하여 적절한 설명을 제공하려는 노력이 필요하다. 특히 여론조사에 있어서 같은 내용이더라도 설문의 표현과 배치 등에 따라 상당히 다른 결과가 도출되는 프레임 효과(framing effect)를 감안하여 여러 자료를 함께 보아야만 정확한 여론 지형을 알 수 있다. 우리는 유사한 여러 조사에서 나타나는 프레임 효과를 비교 분석함으로써, 각기 다른 조사결과를 바탕으로 불필요하고 비생산적인 논쟁으로 빠져드는 것을 방지하는 효과를 얻을 수 있을 것이다.

개헌과 관련한 다양한 여론조사 자료에 대한 포괄적인 비교 분석을 수행한 결과 개헌 추진에 대해서는 광범한 지지가 있다는 것을 확인하였다. 현행 제도 전반에 대한 국민적 불신이 깊고, 헌법개정이 필요하다는 여론이 지배적이다. ‘현행’ 제도에 대한 불만으로 무엇이든 바꾸는 게 필요하다는 의견으로 모아지지만, 구체적인 각론에 들어가면 정치적 환경과 정치성향에 따라 의견이 갈라지는 모습을 볼 수 있다. 개헌 투표 시점과 관련하여 2018년 지방선거 때 동시실시하자는 견해가 80% 이상으로 압도적으로 높지만, 개헌 투표 시점에 대한 여러 대안들이 제시될 경우 다변화된 선호가 나타난다.

정부형태에 대해서는 현행 대통령제를 바꿔야 한다는 데 대해서는 공감대가 높으나 대통령제를 벗어나는 다른 제도에 대한 선호는 낮은 것으로 나타난다. 프레임 효과를 반영하여 조사마다 제시된 대안과 표현에 따라 선호 분포는 달라지는데, 현재 논의되는 모든 대안이 제시될 경우 4년 중임 대통령제가 가장 많은 40~50%의 지지를 얻고 있다. 같은 정부형태에 대해 ‘이원집정부제’와 ‘분권형 대통령제’, ‘혼합형’ 중 어떤 표현을 쓰느냐에 따라 여론의 지지가 크게 다르고, 해당 제도에 대해 어떤 설명을 제시하느냐에 따라서도 상당한 차이가 나타나고 있다. 준대통령제가 대통령제의 연장선에서 권력을 분산하는 정도로 이해될 경우에는 지지가 높지만, 외치(대통령)와 내치(총리)의 분담과 같은 설명이 제시되면 지지가 낮아지고 있다.

개헌에 있어서 가장 우선시할 사안으로 기본권 확대가 꼽혔고, 이에 대해서는 지지의견이 지배적이다. 하지만 동일가치노동 동일임금과 같은 노동권 문제나 경제민주화, 토지공개념과 같은 사회경제적 의제에 있어서는 반대의견이 상당하고 이념과 당파성에 따라 의견이 엇갈리고 있다. 지방분권은 합의 수준이 높은 사안이지만, 개헌 내용으로서는 후순위로 평가하는 응답자가 많았다.

개헌 논의가 활발했던 2014년부터 현재까지 비교해보면, 여러 제도에 대한 논의가 진행됨에 따라 대중 수준에서 사안에 대한 일정한 학습이 이뤄진 것으로 볼 수 있는 여러 발견들이 있다. 전체적으로 보면, 각각의 제도에 대한 선호표출이 늘어난 반면, '모름/무응답' 같은 유보층이 줄어드는 추세이다. 반면, 단기적으로는 2017년 하반기 동안 개헌의 주요 사안에 대해 '모름/무응답'이 늘어나고 있다. 7월에 비해 9월, 12월로 갈수록 개헌 추진 여부와 정부형태에 대한 선호에 있어서 유보적 의견이 늘고 있고, 수직적 분권 수평적 분권 등 다른 사안에 대해서도 마찬가지이다. 이는 대선 과정에서 개헌에 대해 대립하는 쟁점이 부각되지 않았으나, 구체적인 개정 내용이 논의되면서 갈등적 사안으로 전환하는 데 따른 결과로 볼 수 있다. 대체적인 합의가 이뤄졌던 사안들도 당파성과 이념에 따라 이견이 나타나고, '모름/무응답'과 같이 유보적인 태도가 늘어나는 것이다.

시계열적으로 보았을 때 개헌에 관한 국민 여론은 고정적이지 않고 상황과 시점에 따라 유동하는 모습을 볼 수 있다. 이것이 사안의 복잡함과 응답자의 지식부족으로 인한 태도없음(non-attitude)을 보여주는 것일 수 있지만, 동시에 자신의 이념이나 지지정당과 같은 정치성향에 따라 정치적 환경과 맥락에 적응하는것으로 해석할 수 있다. 정권교체나 원내구성의 차이와 같은 정치적 환경의 변화나 제도변경의 추진 주체가 누구인가에 따라 응답자들은 자신의 의견을 맞춰가는 모습을 보여준다. 이러한 합리화 과정은 지식부족 때문만은 아니고 복잡하고 어려운 문제에 대해 정당이나 정치지도자가 제공하는 ‘단서’(cue)의 도움으로 수월한 해답을 얻고자 하는 일반적 인간 심리라고 할 수 있다. 이러한 대중심리적 조건을 잘 반영하여 합의기반을 넓히려는 노력이 필요하다.

개헌과정에서 국민 여론의 수렴이 필수적이지만, 정치권의 담론이 국민 여론의 형성에 지대한 영향을 미친다. 정치권이 개헌에 대해서 선명하게 대안을 제시하고 공론을 형성함에 따라 국민들은 판단에 필요한 보다 많은 정보를 갖게 되고 여론이 보다 분명해지며 개헌에 대한 합의기반도 넓어질 것으로 기대할 수 있다.