 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
| 제 목 l | 현행 지방선거제도 관련 주요 쟁점 및 개편방안：지방의회선거를 중심으로 | 발간일 l | 2018. 7. 11. |
|---|---|---|---|
| 첨부파일 l |  (입법정책보고서 5호_20180711)현행 지방선거제도 관련 주요 쟁점 및 개편방안：지방의회선거를 중심으로 |
||
※ 요 약 ※ |
이 보고서는 2018년 6월 13일 실시된 지방선거 결과를 바탕으로 현행 지방선거제도의 문제점을 살펴보고 그에 대한 개편방안을 제시하는데 초점을 두었다. 2018년 지방선거결과에서 나타난 특징은 크게 ‘의석집중으로 인한 다양성 부재’와 ‘낮은 비례성’으로 요약된다. 특히, 거대정당이 단체장은 물론 의회의 절대과반 의석을 차지하는 이른 바 ‘절대과반의 단점정부’ 현상이 지역별로 두드러지게 나타났는데, 이는 지방의회 대정부 감시 및 견제기능의 마비로 의회의 효율성을 저하시킬 수 있다. 또한 이번 선거에서는 정당의 득표 대비 의석점유의 불일치로 대표성이 왜곡되는 결과가 나타났다. 이처럼 현행 지방선거가 보이는 다양성의 부재와 낮은 비례성은 지방정부와 의회간 견제와 균형(checks and balances)의 효율적 작동을 어렵게 하고, 지방정치의 자율성과 생산성을 저하시키게 된다.
그러한 점에서 이 보고서에서 제안하는 선거제도 개편방안은 다음과 같다.
첫째, 득표와 의석점유의 비례성을 높이기 위해서는 현행 선거제도에서 비례의석의 배분방식만 변경한 불비례보정방식을 검토해볼 수 있을 것이다. 현행 방식은 비례의석을 지역구선거의 의석점유와 무관하게 배분하는 이른바 ‘병립형(Mixed Member Majoritarian)’이다. 그러나 불비례보정방식은 정당의 지역구 의석 점유율을 고려하여 지역구선거의 불비례가 완화되도록 비례의석을 배분하는 방식이다. 대구광역시와 광주광역시 의회선거를 대상으로 동일한 비율의 비례의석으로 불비례보정방식을 적용했을 때 정당의 득표 대비 의석점유의 이득률(advantage rate)은 연동형 비례제와 동일한 것으로 나타났다. 불비례보정방식은 연동형 비례제에서처럼 초과의석으로 인한 의원정수의 유동성 문제도 보이지 않고, 비례의석 비율을 급격하게 높이기 어려운 우리의 현실에서 낮은 비율의 비례의석으로도 비례성 제고효과를 최대화할 수 있는 장점이 있다.
둘째, 기초의회선거의 중선거구제는 본래 지역의 다양한 정치세력의 출현으로 지방정치를 활성화하기 위한 취지에서 도입된 만큼 4인 선거구를 전국적으로 확대하는 방안을 논의해볼 필요가 있다. 물론 4인 선거구제가 선거구 확대에 따른 단점을 발생시킬 수 있지만, 의회의 다양성 보장이라는 순기능적 측면이 더 클 수 있다. 한편 기초의회 4인 선거구의 확대가 광역의회 선거구와 중복되어 대표성의 논란을 초래한다고 보는 시각도 있지만, 이는 대표성을 선거구의 크기에 국한하여 보기 때문이다. 기초의원과 광역의원간 역할과 기능의 차이라는 관점에서 볼 필요가 있다.
셋째, 현행 비례의석의 규모는 상향조정할 필요가 있다. 광역의회의 경우 지역구의석의 10%(2~13석), 기초의회의 경우 총의석의 10%(1~5석)에 불과하여 그 규모가 매우 미미하다. 전체의석에서 비례의석이 차지하는 비중이 낮기 때문에 비례대표가 지역구선거의 불비례를 완화하는 효과도 낮을 뿐만 아니라 지역사회의 다원적 특성을 충실히 반영하기도 어렵다. 광역의회와 기초의회의 비례의석을 각각 총의석의 25% 수준으로 확대하는 방안을 고려해볼 수 있다.
넷째, 의석배분의 봉쇄조항은 철폐하는 방안을 고려해볼 수 있다. 겉으로 드러난 ‘형식적 봉쇄조항(legal threshold)’을 삭제해도 ‘실질적 봉쇄조항(effective threshold)’이 비례의석의 규모에 맞게 작동하게 된다. 예컨대 의석수가 가장 많은 경기도의회의 경우 비례의석의 비율을 총의석의 25%로 확대하여 36석으로 책정해도 봉쇄조항은 2.1% 수준으로 기능한다. 현행 방식은 비례의석의 규모와 관계없이 모든 선거구에 5% 봉쇄조항을 일률적으로 적용하고 있다. 실질적 봉쇄조항이 비례의석수에 따라 작동하도록 해야 선거구간 정당의 정당득표 대비 비례의석점유의 불균형을 완화할 수 있다.
다섯째, 정당설립요건의 완화를 검토할 필요가 있다. 독일, 일본 등과 같이 정당설립요건을 완화하면 다양한 정치세력이 지역단위에서 활동할 수 있는 근거가 마련된다. 이들 ‘지역단위의’ 정당들로 하여금 지역 고유의 이익을 대표하 도록 하면 지역 내 자생적 정당들이 착근할 수 있게 되어 지방정치의 다양성이 강화되는 계기가 마련될 수 있다. 다만, 정당설립요건의 완화는 우리와 같이 정당의 사회적 기반이 취약하고 이합집산이 빈번하게 나타나는 정치환경에서 정당체계의 파편화를 초래할 수 있고, 지방의회의 소모적 갈등과 교착의 반복으로 지방의회의 입법 및 집행부 견제 등의 기능이 효율적으로 작동하는데 한계로 작용할 수 있다는 점도 고려해야 할 것이다.
그러한 점에서 이 보고서에서 제안하는 선거제도 개편방안은 다음과 같다.
첫째, 득표와 의석점유의 비례성을 높이기 위해서는 현행 선거제도에서 비례의석의 배분방식만 변경한 불비례보정방식을 검토해볼 수 있을 것이다. 현행 방식은 비례의석을 지역구선거의 의석점유와 무관하게 배분하는 이른바 ‘병립형(Mixed Member Majoritarian)’이다. 그러나 불비례보정방식은 정당의 지역구 의석 점유율을 고려하여 지역구선거의 불비례가 완화되도록 비례의석을 배분하는 방식이다. 대구광역시와 광주광역시 의회선거를 대상으로 동일한 비율의 비례의석으로 불비례보정방식을 적용했을 때 정당의 득표 대비 의석점유의 이득률(advantage rate)은 연동형 비례제와 동일한 것으로 나타났다. 불비례보정방식은 연동형 비례제에서처럼 초과의석으로 인한 의원정수의 유동성 문제도 보이지 않고, 비례의석 비율을 급격하게 높이기 어려운 우리의 현실에서 낮은 비율의 비례의석으로도 비례성 제고효과를 최대화할 수 있는 장점이 있다.
둘째, 기초의회선거의 중선거구제는 본래 지역의 다양한 정치세력의 출현으로 지방정치를 활성화하기 위한 취지에서 도입된 만큼 4인 선거구를 전국적으로 확대하는 방안을 논의해볼 필요가 있다. 물론 4인 선거구제가 선거구 확대에 따른 단점을 발생시킬 수 있지만, 의회의 다양성 보장이라는 순기능적 측면이 더 클 수 있다. 한편 기초의회 4인 선거구의 확대가 광역의회 선거구와 중복되어 대표성의 논란을 초래한다고 보는 시각도 있지만, 이는 대표성을 선거구의 크기에 국한하여 보기 때문이다. 기초의원과 광역의원간 역할과 기능의 차이라는 관점에서 볼 필요가 있다.
셋째, 현행 비례의석의 규모는 상향조정할 필요가 있다. 광역의회의 경우 지역구의석의 10%(2~13석), 기초의회의 경우 총의석의 10%(1~5석)에 불과하여 그 규모가 매우 미미하다. 전체의석에서 비례의석이 차지하는 비중이 낮기 때문에 비례대표가 지역구선거의 불비례를 완화하는 효과도 낮을 뿐만 아니라 지역사회의 다원적 특성을 충실히 반영하기도 어렵다. 광역의회와 기초의회의 비례의석을 각각 총의석의 25% 수준으로 확대하는 방안을 고려해볼 수 있다.
넷째, 의석배분의 봉쇄조항은 철폐하는 방안을 고려해볼 수 있다. 겉으로 드러난 ‘형식적 봉쇄조항(legal threshold)’을 삭제해도 ‘실질적 봉쇄조항(effective threshold)’이 비례의석의 규모에 맞게 작동하게 된다. 예컨대 의석수가 가장 많은 경기도의회의 경우 비례의석의 비율을 총의석의 25%로 확대하여 36석으로 책정해도 봉쇄조항은 2.1% 수준으로 기능한다. 현행 방식은 비례의석의 규모와 관계없이 모든 선거구에 5% 봉쇄조항을 일률적으로 적용하고 있다. 실질적 봉쇄조항이 비례의석수에 따라 작동하도록 해야 선거구간 정당의 정당득표 대비 비례의석점유의 불균형을 완화할 수 있다.
다섯째, 정당설립요건의 완화를 검토할 필요가 있다. 독일, 일본 등과 같이 정당설립요건을 완화하면 다양한 정치세력이 지역단위에서 활동할 수 있는 근거가 마련된다. 이들 ‘지역단위의’ 정당들로 하여금 지역 고유의 이익을 대표하 도록 하면 지역 내 자생적 정당들이 착근할 수 있게 되어 지방정치의 다양성이 강화되는 계기가 마련될 수 있다. 다만, 정당설립요건의 완화는 우리와 같이 정당의 사회적 기반이 취약하고 이합집산이 빈번하게 나타나는 정치환경에서 정당체계의 파편화를 초래할 수 있고, 지방의회의 소모적 갈등과 교착의 반복으로 지방의회의 입법 및 집행부 견제 등의 기능이 효율적으로 작동하는데 한계로 작용할 수 있다는 점도 고려해야 할 것이다.
|
