NARS Brief 제42호
남북 환경협력 등을 위한 연구 필요성과 향후 과제

- 일 시 : 2024년 6월 12일(수) 오후 2시30분
- 장 소 : 국회입법조사처 대회의실

개회사 : 박상철 국회입법조사처장
격려사 : 우원식 국회의장
축 사 : 정성호 국회의원, 윤후덕 국회의원, 김성원 국회의원, 김용태 국회의원, 이창훈 원장(한국환경연구원), 김천식 원장(통일연구원)
진행사회 : 류동하 팀장(국회입법조사처)
사 회 : 조규범 정치행정조사심의관(국회입법조사처)
1세션 발 제 : 강택구 연구위원(한국환경연구원)
1세션 토 론 : 배종윤 교수(연세대학교 정치외교학과), 류지성 팀장(한국법제연구원), 이혜경 조사관(국회입법조사처)
2세션 발 제 : 정민정 조사관(국회입법조사처)
2세션 토 론 : 오경섭 박사 (통일연구원), 유호근 교수(청주대학교), 김진수 조사관(국회입법조사처)

□ 개요

국회입법조사처는 지난 3월 「북한·남북관계 학제간 연구 플랫폼 형성」을 주제로 입법·사법·행정 분야의 대표적 싱크탱크 및 유관 학회 간의 간담회를 성공적으로 개최하였다. 이를 계기로 9개 참여기관과 앞으로의 지속적인 협력을 도모하고, 북한 및 남북관계 관련 글로벌 현안에 대한 이해를 심화·공유하고자 MOU를 체결하였다. 이번 세미나는 그 시범사업의 일환으로, 국회입법조사처가 「남북 환경 협력 등을 위한 연구 필요성과 향후 과제」를 주제로 개최하게 되었다.
두 개의 세션으로 나누어 진행된 이번 세미나에서는 남북한 공동으로 관심을 두고 있는 기후 환경 문제와 향후 한반도 통일을 염두에 둔 지속 가능한 남북관계 발전의 필요성을 확인할 수 있었다. 우선 1세션 발제에서는 기후 환경 문제에 대한 남북한 입장을 제시하였고, 이는 남북한 경색 국면을 향후 전환하는 데 실마리가 될 수 있음을 시사하였다. 이어진 토론에서는 환경 협력의 안정성과 지속성의 어려움이 존재하고, 환경 이슈 자체가 갖는 다학제성으로 다양한 분야와의 협업을 통한 지속적인 연구가 추진될 필요가 있다는 의견을 공유하였다. 2세션 발제에서는 국제하천 이용에 관한 국제규범에 준거하여 남북한 공유하천 이용·관리를 살펴보고 이를 통한 남북 상생 방안을 제시하였다. 이어진 토론에서는 남북 협력은 비용 부담, 협력체계 마련 등 현실적인 방안을 제시해야 하고, 이 문제를 중점적으로 다룰 수 있는 법률체계를 모색할 수 있는지에 대한 구체적인 논의가 이루어졌다.

□ 발제 요지

첫 번째 세션에서는 강택구 한국환경연구원 연구위원이 ‘남북한 환경연구의 필요성과 향후 과제’를 주제로 발표하였다. 먼저 기후환경 이슈는 남북한 공히 관심이 높은 의제로, 기후변화 문제에 관해 북한이 관심을 대외적으로 표명하는 데는 정치적 목적으로 풀이되고 있음을 강조하였다. 그리고 남북한 공동으로 관심이 있는 기후환경 이슈는 남북한 경색 국면을 향후 전환하는 데 실마리가 될 수 있으므로, 향후 한반도 통일을 염두에 둔 지속할 수 있는 한반도의 발전을 위한 장기적인 방법 마련에 있어 환경 분야 연구의 필요성을 언급하였다. 이어서 북한 환경연구 현황을 제시하고 북한 환경연구는 향후 크게 현황조사, 정책연구, 전략연구로 추진할 필요가 있음을 강조하였다.
두 번째 세션에서는 정민정 국회입법조사처 입법조사관이 ‘남북한 공유하천 이용·관리를 통한 남북 상생방안’을 주제로 발표하였다. 남북한 공유하천이 두 정치적 실체의 관할권 아래에 있다는 현실을 전제로, 국제하천의 이용에 관한 국제규범에 기초하여 △ 남북당국 간 공유하천의 이용·관리에 관한 남북합의서 체결, △ 대한민국 국회의 「물관리기본법」, 「하천법」, 「수자원법」 정비와 같은 두 가지 남북 협력 방향을 제시하였다. 그리고 이에 따른 세 가지 기대효과와 남북한 공유하천에 관한 협력에 대비할 필요가 있음을 강조하였다.

□ 토론 쟁점

첫 번째 세션에서는 먼저 배종윤 연세대학교 정치외교학과 교수가 북한 환경 문제와 관련한 남북한 협력의 필요성과 중대성에 대한 경각심의 필요성을 언급하면서, 환경 분야에서의 북한의 수정주의적 접근과 대응 전략에 대한 이해의 문제를 제기하였다. 또한, 북한이 제공하거나 공개하는 자료 및 현황 등에 대한 객관적인 접근 필요성을 강조하였다. 이를 토대로 환경 분야에 있어 신뢰할 수 있고, 검증 가능한 북한의 각종 자료와 데이터 확보의 필요성을 피력하면서, 독일의 통일사례와 동독 정부 데이터에 대한 신뢰성 문제를 그 예시로 들어 설명하였다. 끝으로, 환경 관련 남북한 협력을 위한 북한의 참여 유도 방안 및 제안의 구체화, 환경 분야 대북 정책 및 남북한 협력 전개 필요성에 대한 한국 내 공감대 형성을 향후 과제로 제시하였다.
이어서 류지성 한국법제연구원 팀장은 북한과의 환경 협력 방향을 살펴보고, 환경 협력에 대한 국민적 공감을 끌어내는 것이 연구 수행에 중요한 동력과 지지기반이 될 수 있다고 강조하였다. 그리고 북한의 환경 법제를 검토하면서 남북 환경 협력을 위한 국내법 검토 또한 병행하여 정비할 필요가 있음을 명시하였다.
끝으로 이혜경 국회입법조사처 입법조사연구관은 더 객관적이고 실증적인 조사 및 연구에 기반하여 정책이나 전략을 도출하는 것이 남북한 환경 협력에 대한 막연한 기대를 넘어서기 위해 꼭 필요하다고 강조하였다. ‘국제기구를 활용한 남북한 기후 협력’에 대한 정책이나 전략을 도출하기 위해서도 △ 북한이 국제기구에 제공하고 있는 정보의 중요성과 한계를 인식하여 조사하고 △ 대북 경제제재를 넘어서 다자간 환경 협력에 성공한 사례와 실패한 사례를 함께 연구하는 것이 우선되어야 한다고 주장하였다.

두 번째 세션에서는 먼저 오경섭 통일연구원 박사가 남북한 공유하천 이용·관리에 관한 남북 협력은 남북 관계의 발전 정도에 영향을 받는다고 언급하면서, 남북 관계 단절이 지속되는 조건에서 이에 관한 남북 협력은 남한의 관련 법제 정비를 진행하고, 기존 남북한 공유하천 협력 사례를 정리해서 향후 협력 방안을 마련하는 데 집중해야 한다고 주장하였다. 특히 남북한 공유하천 협력이 성공하기 위해서는 북한이 얻을 수 있는 이익을 제시해야 함을 강조하였다.
이어서 유호근 청주대학교 교수는 북한 행보의 특징과 남북 협력 전망을 살펴보고, 현실적인 남북관계, 미북관계 상황상 단시일 내에 당국 간 남북합의서 체결은 기대 난망이라고 할 수 있음을 언급하였다. 그리고 공유하천을 둘러싼 국가 간의 분쟁과 협력은 국제법보다는 관련 국가 간의 정치·경제적 역학관계나 상호협력의 정도에 따라 좌우되는 경우가 많아서, 남북관계의 특수성과 통일이라는 목표에 매몰되어 이를 간과한 것은 아닌지 되돌아볼 필요가 있다고 주장하였다.
끝으로 김진수 국회입법조사처 입법조사연구관은 남북 공유하천 하류에 위치한 우리나라는 상류측 북한이 사전 통보 없이 댐 방류량을 급격히 늘려 홍수가 나거나, 반대로 방류량을 줄여 물 부족이 발생해도 마땅한 대응 수단이 없는 실정과 남북 공유하천 공동관리 필요성을 언급하였다. 그리고 공유하천 공동관리를 위한 공동관리위원회 구성, 「UN 국제하천 협약」에 기반한 남북합의서 체결 등을 통해 구체적인 관리 방안 수립에는 공감하나, 과거 정부의 남북 교류사업의 실효성이 부족했던 측면이 있으므로, 물-에너지 거래(Water-Energy Trade) 등 남북한 상호 간 이익을 추구할 수 있는 구체적인 대책이 필요하다고 강조하였다. 또한, 향후 남북 교류사업을 효율적으로 추진하기 위한 법적 기반 강화가 필요하다며 법률 개정 시 고려해 볼 수 있는 구체적인 대안을 제시하였다.

□ 정책적 시사점과 향후 과제

남북한 환경연구는 의제의 중요성에 비해 정치·군사 등 상위 의제에 직접적 영향을 받는 구조라는 점에서 환경 협력의 안정성과 지속성 측면의 어려움이 존재한다. 그리고 북한을 물리적으로 접근하기가 어렵다는 점에서 북한 환경 현황에 대한 이해는 여전히 낮은 상황과 더불어, 환경 이슈 자체가 갖는 다학제성으로 인한 다양한 분야와의 협업을 통한 지속적인 연구가 추진될 필요가 있다. 또한, 북한 당국이 환경 분야에서 남북한 협력에 임하거나 반응할 수 있도록 하기 위한 정책적 우선순위 설정에 대한 고려가 필요하다. 즉, 북한 당국이 환경 문제에 주목하고, 비중 있게 인식할 수 있도록 만들 수 있는 매력적인 유인책의 제시가 필요하다.
북한의 환경 파괴 및 오염의 문제를 해결하거나 정화해 ‘원상’ 복구하는 데 있어 상당히 장기적인 시간이 소요되는 만큼, 북한의 환경 문제는 한반도의 통일 과정 또는 통일 후에 진행되는 것이 아니라, 통일이 본격적으로 논의되기 전부터 개시되어야 하며, 통일이 본격화되기 전에 상당 수준 해결될 필요가 있는 사안이다. 따라서, 북한 환경 문제는 현재 상황을 유지하면서 악화하지 않도록 하는 것이 아니라, ‘한국 기준’ 또는 ‘국제적 기준’에 맞추어 크게 개선하거나 원상 복구시키는 것이 목표가 되어야 한다.
남북 간 환경 협력에 관련되는 우리 법률은 우선 장소, 지리적 범위에 대해 ‘남한 내’라는 범위를 상정하여 규정하고 있어서 북한 지역에는 적용의 여지가 별로 없을 뿐만 아니라, 남북 간 환경 협력을 위한 실질적이고 지속적인 규정이 잘 정비되어 있지 않다. 그럼에도 불구하고 북한의 핵 문제로 인한 대북 제재가 유효한 현 상태에서는 남북 환경 협력을 위한 기본법 제정이나 개별 환경법을 제정하는 방안은 현실성이 떨어진다. 따라서, 국제사회와의 연대와 다자간 조약 속에서 간접적으로 북한의 환경문제 개선에 협력할 수 있을 것이며, 법제적으로는 현재 남북관계를 규율하는 법률이 기본법적 역할을 수행하도록 하되 개별 환경법률에 남북 간 협력 규정이 특별법적 성격을 갖도록 정비할 필요가 있다. 이에 앞서 ‘국제기구를 활용한 남북한 기후 협력’에 대한 정책이나 전략을 도출하기 위해서 △ 북한이 국제기구에 제공하고 있는 정보의 중요성과 한계를 인식하여 조사하고, △ 대북 경제제재를 넘어서 다자간 환경 협력에 성공한 사례와 실패한 사례를 함께 연구하는 것이 우선되어야 할 것이다.
남북한 공유하천의 이용·관리 체제를 국제하천의 이용에 관한 국제규범에 준거하여 살펴보면 다음과 같다. 우선 국제하천의 이용에 대한 관습국제법은 제한적 영역주권 원칙이다. 따라서, 북한은 영토 내에 흐르는 하천을 자유로이 이용할 수 있지만, 그 이용으로 인해 남한의 중대한 이익을 침해하여서는 안 된다. 즉, 북한이 공유하천을 이용하는 데 있어 남한 측에 악영향을 미칠 우려가 있다면 최소한 사전통지를 하여야 하므로 공유하천에 대한 북한의 절대적인 영역주권을 인정하지 않는다는 의미만 있을 뿐, 공유하천 유역국인 남북한 양측의 권리와 의무에 관해 구체적인 내용을 제시하지 못한다는 한계가 있다. 현 남북관계 정세상 남북 당국 간 남북합의서 체결은 당분간 어려울 것으로 보이지만, 「물관리기본법」, 「하천법」, 「수자원법」의 개정을 통해 남북한 공유하천에 관한 협력을 준비해 나갈 필요가 있다.
이러한 관점에서 보면, 공유하천의 이용·관리에 관한 법적 이익공동체 창설은 매우 장기적 과제가 될 수밖에 없다. 현실적으로는 남북 관계가 개선되더라도 공유하천의 이용·관리에 관한 법적 이익공동체 창설은 지난할 것이다. 따라서 남북관계 단절이 지속되는 조건에서 남북한 공유하천 이용·관리에 관한 남북 협력은 남한의 관련 법제 정비를 진행하고, 기존 남북한 공유하천 협력 사례를 정리해서 향후 협력 방안을 마련하는 데 집중해야 한다. 혹은 여러 법률에 산재하여 모호한 형태로 남북 간 공유하천 문제를 다루는 것이 아니라, 이 문제를 중점적으로 다룰 수 있는 법률체계를 모색할 수 있는지도 검토해 볼 필요가 있다.
앞으로 남북한 물관리 협력에 대해 선언적으로 규정하는 물 분야 최상위 법률인 「물관리기본법」 실효성 확보가 필요하고, 주요 남북 교류사업 추진을 위한 개별법상 법적 근거 마련도 필요할 것이다.

문 의 : 이승현 입법조사관 (외교안보팀)
02-6788-4555, lee.sh@assembly.go.kr